– Statens infrastrukturförvaltare Trafikverket handlar sedan dess bildande år 2010 upp allt underhåll av företag på marknaden. Bengt Jäderholm, som på uppdrag av Seko Infranord gjort en utredning om underhållet, menar att Trafikverket bör ha en egen organisation för det avhjälpande och löpande underhållet av järnvägen. Seko Infranords initiativ är ett försök att påverka den offentliga utredning som nyligen har presenterats.

Det var allianspartierna som drev igenom förändringen 2010, trots protester från S, V, MP och de fackliga organisationerna. Den dåvarande regeringen Reinfeldt menade att en ökad konkurrensutsättning skulle pressa kostnaderna och skapa ett mer effektivt underhåll. Tilltron till att marknaden skulle lösa alla problem var stor. Istället har det blivit tvärtom. Kostnaderna har stigit utan att effekterna av underhållet har blivit bättre.

För Seko Infranord har Bengt Jäderholm (bilden), tidigare stf generaldirektör och ekonomidirektör i Vägverket samt administrativ direktör i Banverket, gjort en utredning som både analyserar vad som har hänt och som presenterar förslag om vad som bör göras nu.

– Marknaden kan fungera och fungerar bra i många sammanhang, men inte underhållet av järnvägen, säger Jäderholm.

Enligt Jäderholm finns flera orsaker till att marknaden visat sig vara olämplig.

– Vi har fått en uppdelning mellan å ena sidan en statlig förvaltning av järnvägen och å andra sidan entreprenörer som står för underhållet. Men dessa två aktörer har olika mål. Trafikverket ska värna de transportpolitiska målen, medan entreprenörerna ska sträva efter en vinst för företaget. Entreprenörerna tjänar mest pengar om de får rycka ut ofta och reparera akuta fel. De kan med andra ord till och med tjäna på att det löpande underhållet blir eftersatt.

Problemet som Jäderholm pekar på är att det är svårt att handla upp underhåll.

– Förvaltaren som beställer underhållet har svårt att bedöma kostnaderna och mängden av olika åtgärder som bör sättas in. Det gör det svårt att kontrollera och styra kostnaderna. Genom bolagiseringen har också förvaltarens kunskaper om anläggningen gradvis minskat och därmed förmågan att bedöma behovet av specifika åtgärder. Detta skapar en informationsmässig obalans mellan aktörerna.

– Dessutom är det en ganska liten krets entreprenörer som hållet på med avhjälpande och löpande underhåll av järnvägen. I stora delar av landet finns bara en aktör vid upphandling av baskontrakt. Det sätter marknaden ur spel.

Till följd av upphandlingar ökar transaktionskostnaderna. Det betyder att allt mer pengar används för att upphandla, teckna kontrakt, följa upp och kontrollera själva upphandlingarna och en minskad andel till underhållet. Ännu dyrare blir det när det uppstår tvister kring om kontrakten uppfyllts. Då försvinner ännu mer skattepengar, men inte för att betala dem som jobbar med underhåll utan för att finansiera juriststöd i tvister kring upphandlingar. De initiala vinster som gjordes i samband med konkurrensutsättningen har med råge gått förlorade.

Trots att kostnaderna för underhållet ökat från 2,8 miljarder kr till
6 miljarder kr mellan 2002 och 2014 har punktlighet och olyckor i samband med spårarbete varit oförändrade.

Bengt Jäderholm, tidigare stf generaldirektör Trafikverket

Jäderholms konstaterar att när det ställs krav på att beställaren gör investeringarna i dyr järnvägsspecifik utrustning för underhållsinsatser och utbildning och när det ställs krav på långa avtalstider, då talar både praktiken och den ekonomiska teorin för att detta underhåll bör utföras i egen regi. Marknaden klarar inte effektivt sin uppgift. Den konkurrensutsatta processindustrin, som också ska fungera dygnet runt och året runt, svarar själv för det löpande underhållet av sina kapitalintensiva anläggningar. Anläggningen är själva kärnan i verksamheten. Den kan inte skötas och underhållas av andra. Den måste man i alla avseenden ha kontroll över.

– Däremot är det lämpligt att upphandla projektstyrt underhåll som är tydligt avgränsat i tid och rum. Den projektstyrda verksamheten är lättare att hantera både för beställaren och entreprenören. Då är det också möjligt att kontrollera kostnaderna och resultatet.

Ett starkt argument för Jäderholms förslag är de faktiska konsekvenserna av bolagiseringen.

– Trots att kostnaderna för underhållet ökat från 2,8 miljarder kronor till 6 miljarder kronor mellan 2002 och 2014 har punktlighet och olyckor i samband med spårarbete varit oförändrade. Det gäller även om man tar hänsyn till trafikökningen.

Riksrevisionen har nyligen gjort en revision av Trafikverkets upphandlingar av basunderhållet på vägarna. I granskningen ingår de kontrakt som avslutades åren 2017 och 2018. Baskontrakten innefattar enligt Riksrevisionen en stor variation av olika arbeten som ska utföras där delar är svåra att överblicka och uppskatta. Leverantörerna har begränsade möjligheter att välja hur de ska genomföra sitt uppdrag. Trafikverket tar generellt på sig risken för svårkalkylerade konton och de delar av anläggningen som är i dåligt skick, eftersom ett fast pris skulle innebära för stor risk för leverantören. Då används istället reglerbara mängder (löpande priser). Det gäller även entreprenader där det är svårt att ställa tydliga funktionskrav, vilket är en förutsättning för att kunna använda fast pris.

Granskningen visar att det genomsnittliga kontraktet ökade i kostnader med 41 procent. Samtidigt är avvikelserna i kostnader större för övrig drift och underhåll än för vinterunderhåll. Det gick emot det förväntade resultatet eftersom Trafikverket lyfte fram vinterunderhållet i form av snöröjning och halkbekämpning som den svåraste delen att uppskatta i förväg.

Det finns enligt Jäderholm anledning att tro att resultatet av den motsvarande granskning som Riksrevisionen för närvarande gör rörande järnvägsunderhållet kommer fram till ett likartat resultat.

Jäderholms förslag är att staten nu behöver ta tillbaka underhållet av järnvägen i egen regi, men att avgränsat och projektstyrt underhåll även i fortsättning kan handlas upp.

– Det skulle innebära en rejäl upprustning av det statliga underhållet. Den samlade kompetensen skulle öka och det skulle också underlätta en långsiktig planering av underhåll och investeringar.

Text: Mats Wingborg. Foto: Lennart Kjörling, Mats Wingborg

Fakta. I utredningen Tågen ska fram föreslår Bengt Jäderholm att:

• Personal bereds övergång till Trafikverket och tillgångar hos Infranord AB förs över till Trafikverket mot skälig ersättning. Infranord AB kan därefter likvideras.
• Trafikverket fullföljer sina åtaganden gentemot aktörer med vilka man tecknat baskontrakt.
• Trafikverket tar utföraransvaret för avhjälpande och löpande underhåll av järnvägen. Projektstyrt underhåll kan handlas upp.
• Trafikverkets egen underhållsorganisation konkurrerar inte med företag på marknaden.
• Rätlinjighet skapas mellan regelverk, styrning, incitament, investeringar och produktion.
• Ingen detaljerad beställare-/utförarmodell för styrning i Trafikverket, istället knyts förvaltning, tillsyn och underhåll av järnvägen till ansvarig person utifrån målen om driftsäkerhet och trafiksäkerhet.
• Huvuduppgiften ska vara avhjälpande och löpande underhåll med visst, sannolikt relativt begränsat, inslag av andra underhållsuppgifter för att få ett effektivt utnyttjande av resurser och kompetenser.
• Trafikverket bör vidare på begäran av infrastrukturförvaltare, som stöds av staten med garantier eller direkta bidrag, kunna åta sig underhållsåtgärder åt dessa till självkostnadspris.